Az Európai Unió állam- és kormányfői által 2004. június 18-án Brüsszelben véglegesített Alkotmányos Szerződés, amelynek tényleges hatályba helyezéséhez még hátravan a valamennyi tagországot felölelő ratifikáció, nem a semmiből tűnt elő az elmúlt évek vitáiban. Szűken véve még csak nem is a dokumentumot előkészítő Konvent érdeme a szerződés megszületése, hiszen olyan, évtizedes folyamat vezetett hozzá, amelynek gyökerei az EU integrációjáig, valamint az EU-n kívüli környezet radikális változásáig nyúlnak vissza.

Az Uniót Portótól Koppenhágáig, Athéntól Dublinig az áruk és szolgáltatások számára fizikailag szabadon átjárható térséggé változtató Egységes Piac, az ehhez vezető szerződés - az 1986-os Egységes Okmány -, valamint az ebből 1991-re kinőtt Maastrichti Szerződés egy sor változást hordoztak magukban, amelyek akkor is reformokat kívántak volna, ha a világ közben egyáltalán nem változik. A politikai és a monetáris unió létrejötte, az euró bevezetése, a közös külpolitikai, a bel- és igazságügyi együttműködés intézményesítése önmagukban is kifeszítették az addigi kereteket. Hamarosan az is nyilvánvalóvá vált: nem minden tagországban képzelik el egyforma ütemben a lehetséges előrehaladást.

Közben Kelet-Európában földcsuszamlásszerű politikai változások következtek be, melynek nyomán a térség országainak csatlakozási szándéka egyszerre vetette fel az újabb bővítésre való felkészülés igényét, valamint az időközben tizenöt tagúra nőtt Unió működtetésének radikális megújítását. Innentől kezdve egymást érték a reformok: az 1997-es Amszterdami Szerződés (életbelépett 1999. május 1-jén), a 2000-es Nizzai Szerződés (életbelépett 2003. február 1-jén), valamint a Konvent Alkotmányos Szerződésének szövegtervezete (véglegesítve 2003. július 10-én).

Az EU vezetői eredetileg már az Amszterdami Szerződést is a jövő Európai Unióját megalapozó dokumentumnak szánták, végül azonban visszariadtak a húsbavágó lépésektől. A szavazati arányok módosítását, a megnövekedett létszámú Európai Bizottság összetételének kérdését, az egyhangú döntéshozatal radikális visszaszorítását ekkor még elnapolták. Mint a résztvevők utóbb megvallották: akkor még túl távolinak tűnt a bővítés és így halaszthatónak látszott az érdemi változtatás is. Ugyanakkor alig száradt meg a tinta a szerződésen, a tagállamok egyezségre jutottak, hogy ha 1998-tól meg is kezdődhettek a csatlakozási tárgyalások, a tényleges bővítéshez előbb rendezni kell az Amszterdamban nyitva hagyott intézményi kérdéseket. Ezzel elérkeztünk Nizzába.

Kezdetben sokan arra számítottak, hogy a nizzai lehet majd a „mindent új alapokra helyező” dokumentum. Miután azonban az intézményi kérdések vitája megrekedt, hamar kitűnt, hogy a nevezetes csúcs nem a folyamat végét, hanem részben annak folytatását, részben épphogy a kezdetét jelentette.

Nizza és a „nizzai örökség”

A Nizzai Szerződés aláírása azért volt sürgető, mert az EU kormányai korábban kötelezettséget vállaltak, hogy addig nem kerül sor a bővítésre, amíg a nagyobb létszámú EU működtetéséhez szükséges intézményi reformokról nem születik megállapodás. A bővítés elhúzódása ellen viszont a csatlakozni kívánók tiltakoztak egyre hevesebben. E tényezők biztosították az ilyen bonyolult dokumentumok véglegesítéséhez mindig hasznos „időnyomást”. Az időtényező azonban nem mindig bizonyul hasznosnak: a nizzai csúcson végül egy sor olyan kérdés megnyugtató tisztázása vérzett el, amelyek újabb reform-fordulót tettek szükségessé.

Végül tehát Nizzában is alapvető kérdések maradtak érintetlenül. Sok esetben a megoldott kérdések némelyikét - például az új szavazatrendszert - is csak fogcsikorgatva, a bővítésre való tekintettel fogadták el egyes kormányok, jól tudva, hogy az első adandó alkalommal lépéseket tesznek majd az arányok korrigálására.

Szakértők szerint minden szerződésmódosítás alapvetően három területen bolygathatja meg igazán az EU-t. A szerződések egyrészt módosíthatnak az EU és az egyes tagállamok közötti hatáskörökön, növelve a „megosztott szuverenitás” kosarába tartozó témák körét (pl. a közös pénz bevezetése jelentős hatásköröket enged át az Európai Központi Banknak). Az alapszerződések módosíthatnak az EU intézményrendszerén belüli döntéshozatali jogokon (például növelve a Parlamentet megillető egyetértési és együttes döntéshozási jogokat), és módosíthatnak az EU tagállamok érdekérvényesítési képességein, azaz a tagországok Unión belüli, egymás közötti súlyán, viszonyán. (ld. David Galloway, „The Treaty of Nice and Beyond”)

Ezek közül Nizzában a vezetők főként a tagországok egymás közötti érdekérvényesítési képességére (szavazatok újraosztására) összpontosítottak. Ez azonban nem jelentette azt, hogy az EU bővülése a többi területre nem lesz hatással. Már a Nizzai Szerződéshez mellékelt nyilatkozat előírta, hogy 2004-re minimum négy kérdéskört megnyugtatóan tisztázni kell:

• Hogyan lehet javítani az EU és a tagországok közötti hatalom-megosztáson a szubszidiaritás elvének figyelembe vételével?
• Változzon-e az Alapvető Jogok Európai Chartájának státusza, amelyet Nizzában csak közös politikai nyilatkozat rangjára emeltek?
• Hogyan lehet egyszerűsíteni, érthetőbbé tenni az EU alapokmányait anélkül, hogy azok értelme módosuljon?
• Mi lehet a nemzeti parlamentek szerepe az EU intézményrendszerében? 

A nizzai kérdések egy évvel később, a 2001. decemberi laekeni EU-csúcson értek be, amikor az EU újabb nyilatkozatot fogadott el. A Laekeni Nyilatkozat három részből állt. Az első - „Európa válaszút előtt” címmel - általános képet vázolt az EU-ban kialakult állapotokról. A második - a „kihívásokkal és reformokkal” foglalkozó - rész igyekezett felmérni az új reformokat, amelyekben a legalapvetőbb EU-elvek megvitatása is helyet kapott. A harmadik rész konkrét formát adott a reformoknak: első lépésben létrehozta az Európai Konventet, intézkedett összetételéről, működési rendjéről, valamint vezetéséről.

Konvent: a leendő alkotmány „kovácsa”

A korábbi kormányközi konferenciákat általában a külügyminiszterek közvetlen képviselőiből álló munkacsoportok készítették elő. Ennek kapcsán azonban gyakran felmerült, hogy a munka zárt ajtók mögött, azaz a közvélemény számára érdemben követhetetlen módon zajlik, és csak a végeredmény válik - többnyire nehezen emészthető formában - publikussá. A bírálatok azt is szóvá tették, hogy a konkrét nemzeti érdekért alkuba bocsátkozó kormány-tisztviselők kezdettől fogva kerülik a tágabb ívű, messzebb látó kezdeményezéseket.

A Konvent-forma szélesebb társadalmi alapról meríti tagjait: nemcsak kormánytisztviselők, hanem nemzeti és európai parlamenti képviselők is részt vettek a munkájában. Tevékenységüket a nyilvánosság előtt végzik.

Egyes kormányok azonban nehezményezték, hogy túlságosan tág teret adjanak a vitáknak, attól tartva, hogy sok olyan elképzelés is születhet, amit a kormányok nem akarnak felkarolni. A köztes megoldás szerint a Konvent nem hozhatott döntést, csak ajánlást fogalmazhatott meg a kormányközi konferencia számára, amely már csak kormányzati tényezőkből állt.

A Konvent kitűzése két, a bővítés szempontjából figyelemre méltó kitétellel párosult. Az egyik annak újbóli deklarálása volt, hogy a megoldandó kérdések megnyugtató lezárása nem válhat az új tagok felvételek előfeltételévé. A másik újdonság, hogy a vitákba a tagjelölt országokat is bevonták: a reformkonferencia munkáját előkészítő Konvent ülésein valamennyien az akkori EU-tagokéval azonos jogokkal és lehetőségekkel rendelkeztek.

A Konvent 2002. február 27-én Valéry Giscard d'Estaing elnökletével kezdte meg munkáját. Giscard d'Estaing már megnyitóbeszédében kijelentette: javaslatok helyett egységes szövegű „alkotmányos szerződés” tervezetének megalkotását tűzte ki célul. A tanácskozás végül 16 hónapon át folyt. A delegátusok feladatát nehezítette, hogy nem csupán az eredeti „nizzai” és „laekeni” kérdéseket kellett megoldaniuk, hanem - miként az várható volt - a Nizzai Szerződést kényszerből elfogadók ezt az alkalmat akarták felhasználni a „korrigálásra”. Kinyíltak tehát az egyszer már lezárnak hitt Pandora-szelencék is, mint amilyen a szavazási rend, vagy az Európai Bizottság kérdése.

Végül sokak számára meglepetést okozva a legnehezebbnek tűnő célt, a különböző alapszerződések egyetlen egységes szövegtervezetbe gyúrását mégis sikerült megoldani. Más kérdés, hogy a szövegben - éppen a legérzékenyebb pontokon - a Konvent is hagyott elvarratlan szálakat, amelyekkel már (a szöveg egészének minősítése mellett) az utána következő tényleges kormányközi konferenciának kellett megbirkóznia.

Általános vélemények szerint a hátrahagyott szöveg „mintegy 85-90 százalékban használható” volt, a 10-15 százalékot kitevő részben - a legkényesebb kérdésekben - azonban az Alkotmánytervezet nem kínált véglegesnek tekinthető választ (vagy a felvetett válasz némely országoknak elfogadhatatlan volt). Így végül a kormányzati szintű „végjátékra” maradt egyebek között a tagországokat megillető szavazatok és a minősített többséghez szükséges küszöb kérdése, az Európai Bizottság nagysága és összetétele, valamint a vétójog további korlátozásának kérdése.

A Konvent-szöveg utóbb mégis felbecsülhetetlen örökségnek bizonyult: a 2003. október 4-én összeült hivatalos kormányközi konferenciának ugyanis alapvetően már csak a problémás kérdések megoldására kellett összpontosítania. A munka, amely a 2003. decemberi brüsszeli EU-csúcs idején válsághelyzetet idézett elő, végül 9 hónapra húzódott el, és voltaképpen az utolsó pillanatig nyitva hagyta a végső megegyezés vagy a kudarc lehetőségét. 2004. június 18-án aztán az előbbire került sor, és a soros EU-elnökséget ellátó ír kormány feje, Bertie Ahern megérdemelt megelégedettséggel jelenthette be az alkotmányos szövegtervezet megszületését - amelynek tartalmát tételesen a további részekben taglaljuk.